Parlement : la fabrique de la loi
Une problématique se pose, une solution est trouvée puis une idée de texte de loi fuse. Cette loi, elle en fera du chemin avant d’être votée. Le processus législatif, tel qu’il est défini au Maroc, constitue l’expression suprême de la volonté de la Nation. Ce principe, solennellement ancré dans l’article 6 de la Constitution de 2011, impose que tous, personnes physiques ou morales, y compris les pouvoirs publics, y soient soumis.
Voilà le cadre constitutionnel qui a profondément modernisé le paysage parlementaire en élargissant le domaine de la loi de 30 à plus de 60 articles, touchant désormais des domaines aussi vitaux que le statut de la famille, le régime électoral ou la protection de l’environnement.
En plaçant le Parlement au centre de l’équilibre des pouvoirs, la Constitution de 2011 a fait de l’élaboration législative un processus délibératif complexe, exigeant une collaboration constante entre l’exécutif et le législatif, tout en garantissant un statut fort à l’opposition pour stimuler le débat démocratique.
Plongée dans les coulisses techniques du Parlement.
Et un jour, la loi fût
L’histoire de la loi au Maroc ne peut se raconter sans son réceptacle sacré, à savoir le Bulletin officiel du Royaume. Créé sous le protectorat français par le Dahir du 1ᵉʳ novembre 1912, ce journal portait initialement le titre de « Bulletin Officiel de l’Empire Chérifien ». À cette époque, sa mission était de centraliser la publication des dahirs et arrêtés régissant la zone sous administration française. Dès son origine, cette institution a posé les premières pierres d’une bureaucratie moderne, visant à remplacer l’oralité par une trace écrite accessible. Au moment de l’indépendance en 1956, l’institution a naturellement évolué pour devenir le « Bulletin Officiel du Royaume du Maroc », en adaptant sa structure aux institutions souveraines d’un Etat libre.
Aujourd’hui, le Bulletin officiel est publié sous l’autorité directe du secrétariat général du gouvernement (SGG), une institution directement rattachée au chef du gouvernement et garante de la coordination législative. Ce journal est la condition formelle de l’existence juridique de la norme. Sans cela, il n’y a rien.
Un texte de loi, un décret ou un arrêté n’acquiert sa force obligatoire qu’à compter de sa publication officielle, sauf disposition contraire expresse. Cette exigence est la base même d’un Etat de droit, car elle permet de matérialiser le principe universel, inscrit dans l’article 81 du Dahir des obligations et contrats (DOC), selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi ». Sans cette publicité, cette visibilité, la loi resterait une intention cachée, inopposable aux citoyens et aux institutions. La Constitution de 2011 a d’ailleurs renforcé ce dispositif en constitutionnalisant l’obligation de publication. L’article 50 stipule ainsi que la loi promulguée doit impérativement figurer au Bulletin officiel dans un délai maximal d’un mois après la signature du dahir de promulgation par le Roi. Cette mécanique garantit une transparence indispensable aux professionnels du droit qui scrutent bi-hebdomadairement, chaque lundi et jeudi, les colonnes du BO pour identifier les nouvelles réformes impactant leurs domaines d’activité. L’évolution vers la numérisation des archives, entamée entre 2000 et 2010, permet désormais un accès ouvert à cette information juridique, facilitant ainsi la veille stratégique nécessaire à la réussite du Nouveau modèle de développement.
L’impulsion législative : projets VS propositions
La naissance d’une loi marocaine repose sur un double moteur d’initiative, défini par l’article 78 de la Constitution. Ce pouvoir appartient au chef du gouvernement et aux membres du Parlement, qu’ils siègent à la chambre des représentants ou à la chambre des conseillers.
Toutefois, il faut préciser que le chemin diffère selon l’origine du texte, donnant la distinction entre le projet de loi et la proposition de loi.
Article 78
L’initiative des lois appartient concurremment au chef du gouvernement et aux membres du Parlement.
Les projets de loi sont déposés en priorité sur le bureau de la Chambre des représentants. Toutefois, les projets de loi relatifs notamment aux Collectivités territoriales, au développement régional et aux affaires sociales sont déposés en priorité sur le bureau de la Chambre des conseillers.
Le projet de loi est l’initiative du pouvoir exécutif. Il émane du chef du gouvernement et doit impérativement passer par le filtre du conseil de gouvernement pour délibération avant son dépôt au Parlement. Le secrétariat général du gouvernement joue ici le rôle de « garde-fou » technique, vérifiant la conformité constitutionnelle et l’harmonie du texte avec l’arsenal juridique existant avant sa transmission.
Les projets de loi sont déposés prioritairement sur le bureau de la chambre des représentants, à l’exception de ceux touchant aux collectivités territoriales ou aux affaires sociales qui sont réservés à la chambre des conseillers.
À l’opposé, la proposition de loi vient des parlementaires. Elle exprime la volonté directe des élus de la Nation de répondre à des problématiques sociétales ou sectorielles. Contrairement aux projets gouvernementaux, les propositions doivent être accompagnées d’un exposé des motifs justifiant leur intérêt. La réalité du terrain montre que ce canal est bien plus complexe à activer que celui de l’exécutif.
Mohamed Ouzzine, quatrième vice-président, membre du bureau de la première Chambre et du groupe Haraki, souligne que les propositions de loi ne sont pas de « simples textes sans âmes » mais le reflet des préoccupations quotidiennes et territoriales des citoyens. Il déplore toutefois que le gouvernement se contente souvent de brèves correspondances écrites pour y répondre, ce qui « étouffe les initiatives parlementaires dans l’œuf ».
Un déséquilibre structurel
Malgré la volonté de la Constitution de 2011 d’équilibrer les pouvoirs, les statistiques révèlent une prédominance écrasante du gouvernement dans la « fabrique de la loi ». Durant la législature 2011-2016, les chiffres révèlent que seules 5 propositions de loi émanant des parlementaires ont été adoptées, contre 91 projets de loi d’origine gouvernementale.
Après 2021, les choses ne se sont pas arrangées. Sur les 86 propositions déposées par les députés lors de cette période, la grande majorité est restée… lettre morte ! Abdellah Bouanou, président du groupement Justice et développement fustige une tendance à transformer le Parlement en une « simple chambre d’enregistrement », précisant que sur 364 propositions de lois déposées par l’opposition, seules 8 (soit 2%) ont été acceptées. Il dénonce un « mépris flagrant » et un « verrouillage politique » où même les amendements (2.020 proposés par son groupe) sont systématiquement rejetés.
Il y a aussi un déséquilibre technique et pas des moindres. Le gouvernement dispose, via le SGG et les directions juridiques des ministères, d’une expertise pointue en rédaction législative et en analyse d’impact. À l’inverse, les parlementaires souffrent d’un manque d’équipes juridiques pour formuler des textes robustes. L’absence de recours systématique à des experts au sein de la chambre des représentants freine considérablement la capacité des élus à rivaliser avec la production de l’exécutif.
Pour remédier à ce manque d’expertise, les groupes d’amitié aident aux partages d’informations. Les pays facilitent le partage de savoir-faire légistique, comme cela a été le cas avec un jumelage institutionnel Maroc-UE (2021-2023) visant à renforcer les compétences des conseillers parlementaires dans la rédaction des textes.
Entre 2021 et 2023, le Sénat français a piloté un programme de jumelage institutionnel entre l’Union européenne et la Chambre des conseillers marocaine, dans le cadre d’un projet destiné à accompagner la modernisation de l’institution parlementaire marocaine. Doté d’un budget d’environ 800.000 euros et déployé sur une période de 18 mois, ce dispositif visait principalement à renforcer les capacités administratives et institutionnelles de la Chambre des conseillers afin de soutenir l’exercice de ses missions constitutionnelles. Le projet était conduit par un consortium de plusieurs parlements européens, coordonné par le Sénat français et associant notamment l’Italie, l’Allemagne, la Belgique, la Pologne, la Roumanie et le Portugal. Jumelage institutionnel Maroc-UE (2021-2023) piloté par le Sénat français
Le Nouveau modèle de développement identifie d’ailleurs ce constat. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) explique que pour réussir la transition vers ce modèle, le Parlement ne peut rester une simple chambre d’enregistrement des projets gouvernementaux. Il est important de revitaliser l’initiative parlementaire en renforçant les capacités rédactionnelles des députés, notamment par l’activation du Centre d’études et de recherches parlementaires (CERP). De plus, le respect de la loi organique n°065-13, qui impose des études d’impact rigoureuses pour chaque texte, est jugé crucial pour éviter une production législative déconnectée des réalités économiques et sociales du Royaume.
Le travail de l’ombre : les commissions permanentes
Une fois le texte déposé sur le bureau de l’une des deux chambres, le cœur de la fabrique législative se déplace vers les commissions permanentes. C’est dans ce cadre très restreint, dont les réunions sont par principe secrètes pour favoriser la technicité des débats, que la loi est véritablement disséquée. Chaque commission, spécialisée par domaine (finances, justice, affaires sociales…), nomme pour chaque texte un rapporteur.
Ce dernier doit non seulement synthétiser l’impact du projet ou de la proposition, mais aussi consigner chaque modification proposée dans un rapport qui servira de base unique à la discussion publique. Au-delà de la technique, la commission reste une manette stratégique. Mohamed Ouzzine précise que la commission des affaires étrangères, par exemple, ne traite pas la ratification des traités comme une simple formalité, mais comme un outil d’influence pour défendre les intérêts vitaux de la nation, conformément aux ambitions du NMD.
Après une présentation par l’initiateur (ministre ou parlementaire) et une discussion générale, les députés engagent l’examen article par article. C’est ici que s’exerce le droit d’amendement, levier de pouvoir crucial permettant de modifier, supprimer ou ajouter des dispositions au texte initial. Les amendements doivent être formulés par écrit et le gouvernement peut s’opposer à toute proposition qui ne lui aurait pas été soumise auparavant.
A ce stade, la confrontation est encore technique puisqu’on vérifie la cohérence du texte avec l’arsenal juridique existant. Le travail en commission s’achève par un vote sur l’ensemble du texte amendé avant sa transmission pour le débat public.
Le débat public et le vote
Le texte quitte ensuite l’ombre des commissions pour affronter la lumière de la séance plénière, dont les débats sont publics et intégralement retranscrits au Bulletin officiel du Parlement. Cette étape s’ouvre systématiquement par la présentation du rapport de la commission. La discussion générale permet aux différents groupes parlementaires, et notamment à l’opposition, d’exprimer leurs positions politiques sur l’opportunité de la loi. L’initiateur du texte dispose d’un droit de réponse pour défendre son projet avant de passer au vote.
Le vote s’effectue article par article, puis sur l’ensemble du texte. Conformément à la Constitution, le droit de vote est personnel et non délégable, s’exprimant généralement de manière électronique ou à main levée. Pour les projets de loi de finances ou les textes engageant la responsabilité du gouvernement, le recours au scrutin public à la tribune est obligatoire. Le gouvernement garde cependant une arme procédurale très puissante puisqu’il peut demander à la Chambre de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que ses propres amendements, une procédure d’urgence destinée à préserver la cohérence de son programme législatif.
Le système bicaméral et la « navette parlementaire »
Le processus législatif repose sur un système bicaméral, exigeant que tout projet ou proposition soit examiné successivement par la Chambre des représentants et la Chambre des conseillers pour parvenir à l’adoption d’un texte identique. C’est ce que l’on appelle la navette parlementaire. Chaque Chambre délibère sur le texte tel qu’il lui a été transmis par l’autre, si l’une apporte des modifications, le texte repart vers la Chambre initiale pour un nouvel examen des articles amendés.
En cas de désaccord persistant après deux lectures (ou une seule si le gouvernement déclare l’urgence), le chef du gouvernement peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire. Composée à parts égales de membres des deux Chambres, cette commission a pour mission de proposer un texte de compromis sur les dispositions restant en discussion. Ce mécanisme est essentiel pour éviter l’enlisement législatif et assurer la fluidité nécessaire à la mise en œuvre des réformes du NMD.
La prééminence de la Chambre des représentants
Si le consensus est la règle, la Constitution de 2011 a toutefois consacré la prééminence de la Chambre des représentants en lui conférant le dernier mot. Si la commission mixte paritaire échoue à adopter un texte commun, ou si ce texte n’est pas voté par les Chambres, le gouvernement peut soumettre le projet de loi à la Chambre des représentants pour une adoption définitive.
Cette dernière statue alors souverainement, en intégrant ou non les amendements issus de la discussion avec les Conseillers. Pour certains domaines sensibles comme les collectivités territoriales, le développement régional ou les affaires sociales, le vote final doit obligatoirement être acquis à la majorité absolue des membres présents. Cette étape marque la fin du parcours parlementaire de la loi, qui est alors transmise au gouvernement pour être présentée au sceau royal, scellant ainsi sa transition du statut de projet à celui de norme de l’Etat.
Le sceau royal et le contrôle de constitutionnalité
Une fois le texte législatif définitivement adopté par le Parlement, il atteint la cime du processus institutionnel pour recevoir le sceau royal. Conformément à l’article 50 de la Constitution, le Roi promulgue la loi par dahir dans les 30 jours qui suivent sa transmission au gouvernement.
Cette promulgation atteste solennellement de la validité de la loi et ordonne son exécution par les autorités publiques.
Cependant, avant que le sceau royal ne soit apposé, une étape de vérification peut intervenir par le contrôle de constitutionnalité. Pour les lois organiques, ce passage devant la Cour constitutionnelle est obligatoire avant toute promulgation. La Cour examine si le texte respecte scrupuleusement l’esprit et la lettre de la Constitution de 2011.
Pour les lois ordinaires, la saisine est facultative mais peut être déclenchée par le Roi, le chef du gouvernement, les présidents des deux Chambres, ou par une minorité de parlementaires. Il est important de souligner qu’une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être ni promulguée, ni mise en application, garantissant ainsi la hiérarchie des normes au sein du Royaume.
L’aboutissement final du circuit législatif vient avec la publication au Bulletin officiel (BO). Ce journal officiel, placé sous l’autorité du secrétariat général du gouvernement (SGG), est l’instrument par lequel l’État porte officiellement la loi à la connaissance des citoyens. En vertu de l’article 50 de la Constitution, la loi promulguée doit être publiée dans un délai n’excédant pas un mois après la date du dahir de promulgation.
Cette publication est la condition sine qua non de l’opposabilité de la norme. C’est elle qui matérialise le principe fondamental de l’article 81 du Dahir des obligations et contrats (DOC) : « nul ne peut se prévaloir de l’ignorance de la loi ». En principe, la loi devient exécutoire dès sa publication au Bulletin officiel, à moins qu’elle ne prévoie elle-même une date d’entrée en vigueur différée pour permettre aux administrations ou aux citoyens de s’adapter aux nouvelles dispositions. Une fois publiée, la loi transforme le projet politique en une norme juridiquement contraignante pour l’ensemble des institutions.
Chaque numéro est organisé selon des sections précises sous l’autorité du SGG : Les textes législatifs : cette section regroupe l’intégralité des lois organiques et ordinaires votées par le Parlement et promulguées par dahir. Les décrets : on y trouve les actes réglementaires pris par le chef du gouvernement ou le Conseil des ministres. Les décrets d’application, incontournable pour l’effectivité de la loi, sont publiés dans cette section avec la mention explicite de la loi qu’ils viennent compléter. La structure codifiée du Bulletin officiel
Les dahirs : placés en tête de numéro, ils contiennent les actes du Roi, notamment ceux portant promulgation des lois ou ratification des traités.
La loi et le NMD
Le Nouveau modèle de développement place la réforme de l’appareil législatif au sommet de ses priorités. Pour le Conseil économique, social et environnemental (CESE), un dispositif de gouvernance institutionnelle efficace est la clef de voûte de cette ambition. Ici, la loi ne doit plus être perçue comme une contrainte juridique, mais comme un levier capable de transformer les politiques publiques en résultats concrets pour le citoyen. Cependant, pour que la « fabrique de la loi » devienne le moteur de cette émergence, elle doit surmonter certains défis structurels.
L’une des pierres d’achoppement identifiées par le CESE réside dans le décalage entre la volonté politique et la rigueur technique du processus législatif. En théorie, le cadre légal est robuste : la loi organique n°065-13 impose désormais que tout projet de loi soit accompagné d’une étude d’impact rigoureuse. Mohamed Ouzzine pointe du doigt une interprétation « étriquée » de la Constitution par l’exécutif, où l’invocation de l’article 77 (flexibilité budgétaire) devient un prétexte pour rejeter les initiatives parlementaires sans débat objectif. Il révèle que le groupe Haraki a déposé une proposition de loi pour rendre l’étude d’impact obligatoire pour le gouvernement, restée sans réponse à ce jour.
Face à l’absence d’études d’impact gouvernementales, les commissions permanentes jouent un rôle incontournable en organisant des auditions ou des recherches documentaires pour compenser ce manque d’information. Cet instrument est essentiel pour mesurer à l’avance les retombées sociales, économiques et environnementales d’une norme et pour fournir aux députés un véritable outil d’aide à la décision.
Pourtant, cette obligation est souvent négligée ou traitée de manière superficielle par le gouvernement. Les études d’impact, lorsqu’elles existent, ne sont pas normalisées et leurs résultats ne sont pas systématiquement publiés, privant les parlementaires d’une visibilité honnête sur les conséquences réelles des textes qu’ils s’apprêtent à voter. Ce manque de données chiffrées et d’analyses prospectives fragilise la qualité de la loi et risque de produire un arsenal juridique déconnecté des réalités du pays.
Pour pallier cette carence, le renforcement de l’expertise au sein même du Parlement est jugé impératif. L’activation du Centre d’études et de recherches parlementaires (CERP) est ainsi présentée comme une solution. Ce centre doit permettre de doter la Chambre des représentants d’une capacité d’analyse autonome, capable de disséquer l’impact financier et social des réformes et d’évaluer leur cohérence avec les objectifs du NMD.
Le phénomène des lois « mortes »
Voter une loi est une étape, mais assurer son application en est une autre, bien plus périlleuse. Le Maroc fait face à un phénomène alarmant, celui des lois « mortes ». Selon les diagnostics portés par le CESE, environ un tiers des lois votées par le Parlement et publiées au Bulletin officiel ne sont jamais appliquées, faute de décrets d’application. Ces textes restent suspendus dans un vide juridique, retardant l’impact des réformes et entretenant un sentiment de défiance chez les citoyens et les investisseurs.
Abdellah Bouanou confirme cette problématique, citant des retards critiques dans des secteurs comme l’investissement ou la gestion de l’eau. Il nous explique que son groupe propose désormais d’intégrer des « délais stricts » de publication des décrets directement dans les projets de loi lors des débats en commission, bien que ces amendements soient pour l’instant rejetés par le gouvernement.
Abdellah Bouanou partage sa préoccupation concernant l’absence de décrets d’application dans des secteurs stratégiques comme l’investissement, l’emploi, la réforme de l’éducation et la gestion de l’eau. Il martèle que son groupe a tenté d’imposer, par voie d’amendements, des « délais stricts » de publication pour forcer la main au gouvernement, mais que ces tentatives ont été systématiquement rejetées. Il illustre ce blocage en citant le cas du chantier de la protection sociale, où le gouvernement actuel aurait nié l’existence de décrets pourtant publiés sous la législature précédente.
Cette absence de textes réglementaires est souvent le résultat d’une tolérance administrative ou d’une lenteur de l’exécutif à transformer la loi en dispositions opérationnelles. Pour remédier à cette faille, le CESE préconise de contractualiser les rapports entre le législatif et l’exécutif en fixant des délais légaux impératifs pour la publication des décrets d’application.
Surtout, le Parlement doit se doter de nouveaux pouvoirs de suivi. La proposition phare consiste à créer des cellules de veille sur l’effectivité des lois au sein de la Chambre des représentants. Ces cellules auraient pour mission de vérifier, six mois après l’entrée en vigueur d’une loi, si les décrets nécessaires ont bien été publiés et si la norme produit les effets escomptés. En liant ainsi la responsabilité à la reddition des comptes, le Parlement demeure le gardien de l’impact réel du droit sur la société.
Vers une démocratie participative
Enfin, le NMD appelle à une ouverture inédite du « chemin de la loi » vers le citoyen, afin de restaurer la confiance dans les institutions représentatives. La Constitution de 2011 a ouvert cette voie en consacrant, via les articles 14 et 15, le droit pour les citoyennes et les citoyens de présenter des motions en matière législative et des pétitions aux pouvoirs publics.
Pour briser ces barrières, Abdellah Bouanou indique que son groupe organise des journées d’étude pour transformer les préoccupations de la société civile en propositions de lois (plus de 70 soumises). Il dénonce cependant le refus du gouvernement de réceptionner certaines pétitions populaires, comme celles sur l’annulation de l’âge de 30 ans pour l’enseignement ou la suppression de l’heure d’été.
Toutefois, cette promesse de démocratie participative se heurte encore à des murs de procédures. Les lois organiques n° 44.14 et n° 64.14, bien qu’adoptées, imposent des conditions d’éligibilité jugées trop contraignantes, comme le nombre élevé de signatures requises ou l’obligation pour les signataires d’être inscrits sur les listes électorales.
Ces barrières freinent l’émergence d’une société civile capable de peser directement sur la formation de la loi. Pour que le processus législatif devienne réellement inclusif, le CESE recommande d’institutionnaliser les canaux de consultation. Il s’agit de transformer la Chambre des représentants en une « institution ouverte », capable d’intégrer les contributions citoyennes dès la phase de rédaction des textes.
En simplifiant les mécanismes de motions et en multipliant les auditions publiques, le Royaume pourrait enfin aligner sa production législative sur les attentes de sa population.
Voici les étapes et conditions requises : 1. Le cadre légal 2. Les conditions d’éligibilité pour les citoyens Collecte de signatures : la loi impose un nombre élevé de signatures pour valider le dépôt d’une motion. Exercice individuel : actuellement, ce droit bénéficie aux membres de la société civile à titre individuel (en tant que citoyens), les organisations non gouvernementales (ONG) ne peuvent pas, en tant que personnes morales, porter directement une motion. 3. La procédure au Parlement Examen de recevabilité : l’institution vérifie que la motion respecte les conditions de forme (signatures, inscription électorale) et de fond (si elle entre dans le domaine de la loi). Au vu des murs procéduraux existants, pour faciliter cette démarche, le Conseil économique, social et environnemental préconise l’organisation de campagnes de sensibilisation pour expliquer aux citoyens comment exercer concrètement ce droit. Une possible révision des seuils de signatures pour rendre le mécanisme plus accessible. L’utilisation de plateformes numériques (forums virtuels citoyens) pour interagir plus facilement avec les députés sur les projets de loi. Comment le citoyen peut-il concrètement soumettre une motion législative ?
Ce droit est fondé sur l’article 14 de la Constitution de 2011, qui dispose que les citoyennes et les citoyens peuvent présenter des motions en matière législative. Les modalités pratiques sont régies par la loi organique n° 64.14.
Pour qu’une motion soit recevable, plusieurs critères stricts doivent être remplis :
Inscription sur les listes électorales : tous les citoyens signataires de la motion doivent obligatoirement être inscrits sur les listes électorales nationales.
Une fois les signatures collectées, la motion suit un parcours au sein de la Chambre des représentants :
Dépôt et vérification : la motion est déposée auprès de la Chambre qui, depuis octobre 2017, a mis à jour son règlement intérieur pour se conformer aux exigences de la loi 64.14.
