Expropriation pour utilité publique : la réforme qui veut accélérer un système hérité de 1982

La note de présentation jointe à l’avant-projet identifie un faisceau de dysfonctionnements : complexité des démarches administratives et judiciaires, délais excessifs entre les différentes étapes, versement tardif des indemnités et absence de critères objectifs clairement applicables pour le calcul des compensations en cas d’expropriation.

Ces déficiences ont alimenté un ressentiment chez des propriétaires qui estiment subir un déséquilibre au profit de l’administration expropriante et ont multiplié les recours, contribuant à engorger les juridictions compétentes.

Le texte se veut donc à la fois technique et politique. Il rappelle le cadre constitutionnel, en particulier la protection du droit de propriété tout en admettant sa limitation au nom de l’intérêt général, et cherche à concilier efficacité opérationnelle et garanties indemnitaires.

La réforme s’inscrit, selon ses auteurs, dans la logique de l’article 35 de la Constitution de 2011 et vise à adapter un dispositif élaboré dans les années 1980 aux impératifs d’un État engagé dans d’importants chantiers d’aménagement.

Ce que prévoit le projet de loi

Le projet de réforme inscrit au cœur de la procédure une logique de compression des délais afin de rendre les expropriations plus rapides et prévisibles. Le gouvernement estime que l’allongement des temporalités a souvent été un frein à la réalisation des projets structurants ; la nouvelle architecture vise donc à raccourcir les étapes clés pour éviter que des terrains nécessaires restent durablement indisponibles.

Concrètement, la période séparant la déclaration d’utilité publique (DUP) de la décision de cessibilité serait réduite d’une année. Elle passerait d’un délai de deux ans à un an, ce qui contraint l’administration à avancer plus vite dans l’instruction des dossiers. Dans la même logique, l’expropriant disposerait désormais d’un an, au lieu de deux auparavant, pour engager l’action en transfert de propriété après la décision de cessibilité, raccourcissement destiné à limiter les périodes d’attente entre décision et transfert effectif.

Le texte encadre également la durée pendant laquelle un bien peut rester « gelé » ; le renouvellement de la DUP serait plafonné à cinq renouvellements. Cette mesure vise à prévenir les situations où des propriétés font l’objet de déclarations d’utilité publique répétées sans aboutir, privant indûment les propriétaires de la possibilité d’exploiter ou de vendre leurs biens pendant des années.

Par ailleurs, pour lutter contre les tactiques dilatoires qui retardent fréquemment le versement des indemnités, le projet prévoit la réduction, dans certaines hypothèses, des délais d’opposition et de recours. L’intention est de limiter les contestations abusives tout en conservant des voies de recours effectives.

Sur le plan procédural, le texte encourage la modernisation à travers la publication électronique des actes liés à l’expropriation qui viendrait compléter la publication au Bulletin officiel. En outre, les collectivités territoriales seraient empêchées, dans les périmètres d’un décret déclarant l’utilité publique, de délivrer des permis de construire ou de rénovation sans l’accord explicite de l’autorité expropriante. Cette disposition vise à freiner les phénomènes spéculatifs qui surviennent souvent après la publication d’une déclaration d’utilité publique.

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Indemnisation, un guide national et une commission d’expertise

L’un des piliers de la réforme concerne la détermination de l’indemnité, point de friction récurrent. Le projet institue la création, sous l’autorité financière, d’un guide national de référence des prix fonciers et des droits réels, actualisé annuellement et publié au Bulletin officiel, qui servira de base technique aux évaluations.

Parallèlement, une commission administrative d’expertise serait chargée d’évaluer les biens selon des critères encadrés par voie réglementaire, afin d’harmoniser les pratiques et de réduire l’arbitraire des décisions. Le texte précise aussi que les plus-values spéculatives réalisées après la déclaration d’utilité publique seraient exclues du calcul de l’indemnité.

Ces mesures s’adressent directement à la « boîte noire » des évaluations foncières : en donnant un référentiel public et une instance d’expertise administrative, l’État espère raccourcir les litiges d’évaluation et limiter le recours systématique aux contre-expertises judiciaires, souvent longues et coûteuses pour les deux parties.

Prise de possession et garanties, un fragile équilibre

L’avant-projet introduit également la possibilité, pour des projets qualifiés d’urgents, d’autoriser la prise de possession du bien dès la publication de la décision d’expropriation, sous réserve du paiement ou de la consignation de l’indemnité fixée. L’ordonnance de prise de possession serait immédiatement exécutoire, la libération du bien intervenant après paiement ou dépôt auprès d’un organisme public habilité. Cette mesure vise à sécuriser rapidement les assiettes foncières nécessaires aux projets stratégiques, mais elle soulève des questions sensibles sur le calendrier et la réalité des indemnisations.

Pour tempérer les craintes de dépossession définitive et de revente à bas prix, le texte prévoit un encadrement strict de la revente des biens expropriés : interdiction de céder un bien exproprié avant cinq ans sauf par une procédure de mise en concurrence, et reconnaissance d’un droit de priorité pour l’ancien propriétaire qui souhaiterait racheter son bien au prix initial durant cette période.

Le projet offre aussi la possibilité, par décision judiciaire, de radier un projet d’expropriation du registre foncier lorsque la procédure n’aboutit pas.

Quant à l’occupation temporaire, pratique souvent utilisée lorsque l’État ou un mandataire doit occuper un terrain sans l’exproprier immédiatement, elle fait l’objet d’un encadrement plus strict. Le texte préconise l’établissement d’un inventaire précis en début d’occupation, l’évaluation des dommages à l’issue, et l’obligation d’engager la procédure d’expropriation si l’occupation dépasse cinq ans ou rend le bien impropre à son usage d’origine.

L’intention est claire : éviter que l’occupation temporaire ne se transforme en dépossession de fait sans garanties indemnitaires ni cadre procédural adapté.

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Où en est le texte et quelles suites attendre ?

L’avant-projet a été transmis au Secrétariat général du gouvernement (SGG) et figure parmi les textes signalés pour instruction ; il est encore soumis à consultation publique et reste susceptible d’amendements avant son dépôt formel au Parlement. Du SGG, le texte devra passer en Conseil de gouvernement puis être présenté aux chambres pour examen et vote.

Cette réforme, qui cherche à rendre l’expropriation plus prévisible et moins contentieuse, navigue entre deux impératifs contradictoires. D’un côté, les accélérations procédurales répondent à un besoin réel, à savoir les grands projets (routes, ports, zones industrielles, logements sociaux) qui exigent des sécurisations foncières rapides pour rester réalisables. De l’autre, toute accélération renforce la vigilance sur les garanties effectives des propriétaires (paiement réel et préalable des indemnités, impartialité de la commission d’expertise, possibilité de recours effectifs).

À l’issue des débats parlementaires, l’enjeu sera donc d’inscrire dans la loi des garanties opérationnelles (transparence des évaluations, mécanismes de consignation sécurisés, voies de recours préservées) et des dispositifs de contrôle indépendants. Sans ces garde-fous, une réforme conçue pour fluidifier l’action publique pourrait, paradoxalement, creuser le déficit de confiance entre l’administration et les propriétaires et générer davantage d’instabilité foncière que de maîtrise des projets.

La discussion parlementaire devra, à terme, tracer un équilibre, celui de garantir l’effectivité des grands projets sans fragiliser la protection des droits patrimoniaux. Des organisations professionnelles du droit, des associations de propriétaires, mais aussi des collectivités locales auront un rôle à jouer lors des consultations et des auditions parlementaires.

En pratique, qui est concerné dès maintenant ?

Au-delà des instances centrales (le ministère de l’Équipement et de l’Eau qui a piloté le texte et l’Agence nationale de la conservation foncière, du cadastre et de la cartographie (ANCFCC) dont l’activité de titrage augmente la visibilité des dossiers fonciers), les premiers touchés seront les propriétaires situés dans les périmètres de projets déclarés d’utilité publique et, secondairement, les collectivités locales qui devront désormais coordonner leurs autorisations d’urbanisme avec l’autorité expropriante.

L’avant-projet présenté traduit indubitablement une tentative de modernisation pragmatique d’une loi ancienne. Il met l’accent sur la lisibilité des règles, la rapidité d’exécution et la technique d’évaluation. Mais la réussite dépendra de la capacité du législateur et des services de l’État à garantir la transparence des mécanismes d’indemnisation et l’effectivité des recours. À défaut, une réforme conçue pour apaiser les tensions pourrait, paradoxalement, en créer de nouvelles.

Le texte entre désormais dans une phase décisive : consultations publiques, examen au SGG, débats parlementaires. Observer la composition de la future commission d’expertise, les critères retenus dans le guide national des prix et les modalités pratiques de la prise de possession permettra d’évaluer si l’équilibre annoncé entre intérêt général et protection du droit de propriété sera effectivement tenu.